另外，王庆延法官运用类似的取样方法，对《上海法院案例精选（2005-2009年）》所刊载的109个行政案件中30个涉及行政规范性文件审查案件的考察，[13]也为本文的分析结论提供了的佐证。
其不仅宣称一切权力属于人民，而且还明确人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。具体而言，征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。对国家所有权真意的探寻离不开对立法本意的解释。究竟哪个机关有权代表全民行使对自然资源的所有权，立法机关曾展开一系列的讨论和决策。[2]税兵：《自然资源国家所有权双阶构造说》，载《法学研究》2013年第4期。强化中央政府对自然资源及其衍生利益的控制权和主导权是国家所有权立法形成的主要内容。
《矿产资源法》则只出现国家所有，而未出现全民所有[24]。[60]《草原法》（1985年）第1条。[48]欧阳光、吴静、王龙刚：《公司特许经营法律实务》，法律出版社2007年版，第110页。
因此，行政特许的品牌维护也不只与部分具体行政部门有关，而是由整体一级政府负责，一级政府下属各部门均应对行政特许进行品牌维护：如行政特许往往可享受税收减免、财政补贴、获得划拨土地等，这并非能由直接管理被特许人的政府业务部门决定，而须其他职能部门配合。四、消极借鉴之二：明确行政主体对行政特许的固有责任 （一）民商事特许中特许人责任的独立性 在民商事特许中，被特许人往往刻意隐去其为独立的法律主体的事实，而给人一种其为特许人的分支机构的假象。第二，财政危机与政府逐利动机膨胀。[2]可见特许并不局限于行政或私法领域，而是在公法、私法中均有踪迹。
[27] 在我国，由于《行政许可法》第53条规定行政特许应通过拍卖等竞争方式产生，政府常设置并拍卖行政特许经营权：一些地方在财政压力之下，纷纷将一些以前难以想象的事项划入特许范围，通过市场化方式配置、收费，以缓解财政压力。[39]李嘉娜：《市政公用事业监管的行政法研究》，中国政法大学出版社2012年版，第38页。
特许人实现盈利主要通过收取被特许人费用来实现。二是理论依据：包括法律自创生理论、公私法融合趋势、行政法的建构性等。[45]对特许临时性困难可进行政府临时接管，临时接管是指行政主体为了维护社会公共利益，在具备法定情形时对特定对象采取的强制性接收和管理行为。②与本特许相关的国民经济与社会发展规划、行政规划全文或部分条款。
与以营利为目的的经营项目不同，行政特许往往以公共服务为目的。行政特许常与给付行政有关，虽然给付行政并非必然有严格规范依据，但仍不应与法律保留原则抵触。对行政契约的解释权等主导性权利[59]等。由于普通许可是对他人原有自由的恢复，因此第一类权利即被许可人的权利是普通许可中的权利。
④行政主体行使优益权可能给被特许人造成的损失及计算方法等。[3]参见赵立行：《限制还是促进：特许状与欧洲中世纪商业》，载《历史研究》2009年第6期。
在义务方面，如公交特许中，被特许人要超越一般商业原则，为老人学生等特殊群体提供票价优惠，这种义务相似于政府给付义务。[37]Matthew B.Gruenberg,John W.Mills,Suj M.Pandya,Protecting the System:Ways that Franchisors Can Plan for Franchisee Financial Distress and Navigate Franchisee Receiverships and Bankruptcies,Franchise Law Journal,Vol.33,Winter,2014.p.5. [38]陈静忠：《论市政公用事业特许经营中的政府职责》，载《湖北行政学院学报》2011年第3期。
[44]此类情况下，政府应履行应有责任，对特许事业进行补贴和政策支持。特许人有义务对冒用其品牌的不法商家提起民事侵权诉讼或向工商行政管理部门举报。第三，破坏自由市场的竞争秩序。有些地方政府只顾眼前利益，仅仅把市政公用事业特许经营当做融资和收回政府投入的便捷方式，忽视政府自身的职责。如《建设部城市管道特许经营协议示范文本》附件包含就包括：授权书、特许经营区域范围图书、履约保函格式、项目和企业相关批准文件、技术规范要求、设施维护方案、工程技术方案、质量标准和服务标准、安全管理标准等。而行政特许中行政主体对特许品牌的维护，目的在于为行政任务的完成创造更好的条件。
如自来水特许经营、天然气特许经营等对客户提供统一标准的产品，这些标准是在政府监管下确定的，意味着质量的保证。这不仅违反了市场化改革的大方向，也背离了《行政许可法》的立法初衷。
[55]国家鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。其次，公众监督被特许人是否滥用特权的前提。
现实中有不少实例，如近年来3G通信特许经营牌照拍卖事例就极为典型，2000年左右欧洲各国政府通过拍卖通信牌照赚得盆满钵满，但3G牌照通过拍卖方式配置以后，因为价格过高所造成的影响至今仍难以消除，直接制约了新一代移动通信技术的采用。共通之处是积极借鉴的基础。
信息披露可将行政主体对被特许人的承诺明确化和固定化，将来政府若违反承诺，被特许人可依据之前披露的信息维护信赖利益。除被特许人向接受特许服务的公众披露特许信息外，还需特许法律关系另一主体——政府向接受特许服务的公众进行信息披露，这是因为：首先，补充被特许人披露信息不足的需要。理论依据是法律的自创生理论、公私法融合的趋势、行政法的建构性。又如在地铁公共交通特许经营中，被特许人不收取老年人车费，且服务价格不能由油电涨价而随意调整。
[21]在行政特许中，行政主体在部分非高权职权领域，依法准许被特许人从事与行政主体相似的活动以完成行政任务，被特许人因而在其中享有与行政主体相似的权利、负有与行政主体相似的义务，基于公共利益的维护，行政主体对接受特许服务的公民负有一定的间接义务。[36]欧阳光、吴静、王龙刚：《公司特许经营法律实务》，法律出版社2007年版，第56页。
展望未来，行政特许制度具有广阔的运用空间，是非常重要的公法制度。在顺序方面，下文将先阐述行政特许对民商事特许的消极借鉴，以在清除既往错误观念的基础上，再讨论积极借鉴，最终达到明确和升华行政特许内涵之目的
进入 沈岿 的专栏 进入专题： 监控者 管理者 。根据域内外学者已有的学术成就，对应监控者模式的向度，本文尝试梳理管理者导向行政法的属性如下： 1.行政法目的在于高效实现行政目标和任务，这个目的并不必定导致高度保障行政权支配地位的意涵，在民主?法治国家原则下的行政目标和任务的实现，并非必须依靠行政集权和高权，但必定意味着行政法学应当面向公共行政所面临的现实任务和问题，而不能仅仅进行不带实践内容的抽象化和教义化。
2.行政法基本原则必须有合目的性原则、行政效能原则以及行政开放、包容和参与原则等。这两个角色或有交织重叠，但因其旨趣之不同，而在诸多方面的偏重上有所差异。结语 行政法学体系转型的学术使命在当下被提出，有着公共行政激烈变迁和新行政法及其研究兴起的背景。8.行政法追求以行政合乎立法为核心的形式法治，以法治的确定性、稳定性、可预期性等形式理性要求，约束行政。
（3）关怀行政目标、任务高效实现的行政法基本原则。若能对中国行政法学体系转型确有丝毫裨益，乃本文之幸也。
然而，这并不意味着监控者角色和管理者角色，在行政法总论的体系中，没有任何统合的可能性。因此，行政法学面对行政的这个角色，有必要利用法政策学的方法，为其提供立法的、制度设计的思维模式，以及问题确认、议程设定、政策形成、政策合法化、政策执行和政策评估等的过程模型。
然而，一个以违法责任、侵害责任为核心的、事后主要由法院追究的责任体系，只是树立了行政不可逾越的一部分边界篱笆，在其可以自由驰骋的天地，尤其是涉及资源配置、价值选择、利益平衡、规则设定等方面，无法形成有效指引。本文提出的监控者与管理者概念，其实是如透视棱镜一般的观察工具，旨在藉此穿过现代行政法（学）绚丽纷繁的表象，直视其背后的两种各有侧重的立场和方法。
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